一、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理概述 
　　綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（Integrated Ecosystem Management，簡(jiǎn)稱IEM）是一個(gè)新興概念，目前對(duì)它沒(méi)有統(tǒng)一的定義，相關(guān)問(wèn)題都在探索和發(fā)展中。蔡守秋教授從環(huán)境資源法學(xué)上進(jìn)行概括，提出綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是指管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對(duì)待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然（包括環(huán)境、資源和生物等）的需要和價(jià)值，綜合采用多學(xué)科的知識(shí)和方法，綜合運(yùn)用行政的、市場(chǎng)的和社會(huì)的調(diào)整機(jī)制，來(lái)解決資源利用、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)退化的問(wèn)題，以達(dá)到創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和環(huán)境的多元惠益，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。[1] 
　　2000年《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的第V/6號(hào)決定《生態(tài)系統(tǒng)方式》，對(duì)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。它提出了有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)辦法的12項(xiàng)原則：(1)確定土地、水及其他生命資源的管理目標(biāo)是一種社會(huì)選擇；(2)應(yīng)將管理下放到最低的適當(dāng)層級(jí)；(3)生態(tài)系統(tǒng)管理者應(yīng)考慮其活動(dòng)對(duì)鄰接的和其他的生態(tài)系統(tǒng)的（實(shí)際的和潛在的）影響；(4)考慮到管理帶來(lái)的潛在收益，通常需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)理解和管理生態(tài)系統(tǒng)；(5)為了保持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能應(yīng)成為生態(tài)系統(tǒng)方法的一個(gè)優(yōu)先管理目標(biāo)；(6)生態(tài)系統(tǒng)的管理必須以其自然功能為界限；(7)應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)空范圍實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)方式；(8)認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)程的特點(diǎn)是時(shí)限的變化性和效應(yīng)的滯后性，應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)制定生態(tài)系統(tǒng)管理的目標(biāo)；(9)管理必須認(rèn)識(shí)到變化的必然性；(10)生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)尋求生物多樣性保護(hù)與利用間的適當(dāng)平衡與統(tǒng)一；(11)生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)該考慮各種形式的有關(guān)信息，包括科學(xué)知識(shí)、土著民和當(dāng)?shù)厝说闹R(shí)、創(chuàng)新的和習(xí)慣；(12)生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)該要求所有相關(guān)的社會(huì)部門和科學(xué)部門參與。 
　　這12項(xiàng)原則從利益相關(guān)者的確定、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管理目標(biāo)的制定、管理方法的選擇等方面，較為全面地闡釋了綜合生態(tài)系統(tǒng)的主要內(nèi)容，能夠公平地促進(jìn)土地、水和生物資源的保護(hù)與可持續(xù)利用。 
　　二、我國(guó)濕地立法的現(xiàn)狀及不足 
　　我國(guó)是濕地資源大國(guó)。我國(guó)濕地具有類型多、絕對(duì)數(shù)量大、分布廣、區(qū)域差異顯著、生物多樣性豐富的特點(diǎn)。[2]但長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)濕地重要性的認(rèn)識(shí)不足，人們對(duì)濕地進(jìn)行掠奪式的開(kāi)發(fā)和破壞，導(dǎo)致天然濕地大量消失，生物多樣性銳減，水質(zhì)惡化，濕地生態(tài)功能急劇下降，直接影響到我國(guó)水資源供給安全，降低江河沿岸蓄洪防澇功能，水澇災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)增加，破壞野生動(dòng)植物棲息地，濕地保護(hù)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。 
　　我國(guó)對(duì)濕地的法律保護(hù)涉及多部法律法規(guī)?！稇椃ā贰ⅰ董h(huán)境資源法》等有關(guān)環(huán)境保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)的一般規(guī)定當(dāng)然適用于濕地；《漁業(yè)法》、《水法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等的部分規(guī)定間接適用于濕地組成要素；1992年中國(guó)加入《濕地公約》之后，《自然保護(hù)區(qū)條例》、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》開(kāi)始明確出現(xiàn)濕地的概念，濕地作為一個(gè)整體納入環(huán)境法的調(diào)整范圍；2003年先后通過(guò)的《黑龍江省濕地保護(hù)條例》、《江西省鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)條例》、《甘肅省濕地保護(hù)條例》和《上海市九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，使?jié)竦乇Ｗo(hù)出現(xiàn)了專門立法，標(biāo)志著濕地保護(hù)進(jìn)入一個(gè)新的階段。但從對(duì)濕地法律保護(hù)的整體來(lái)看，還存在著諸多問(wèn)題： 
　?。ㄒ唬竦胤筛拍畹膬?nèi)涵與外延不明確、不統(tǒng)一 
　　盡管已有法律法規(guī)對(duì)與濕地有關(guān)的內(nèi)容做出了部分規(guī)定，但這些規(guī)定僅是針對(duì)濕地的某些類型而言的，如《土地管理法》就“養(yǎng)殖水面”，《海洋環(huán)境保護(hù)法》就“海濱”，《漁業(yè)法》就“內(nèi)水、灘涂”等?！皾竦亍鄙形醋鳛橐粋€(gè)統(tǒng)一概念在立法中得以運(yùn)用，即使是在出現(xiàn)“濕地”一詞的《自然保護(hù)區(qū)條例》和《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》中，也將“濕地”與屬于濕地亞類的“內(nèi)陸水域”、“河口”、“灘涂”、“海灣”、“海岸”、“漁業(yè)資源”等相提并論，這足以說(shuō)明“濕地”概念在法學(xué)領(lǐng)域尚不統(tǒng)一。[3] 由于“濕地”概念不統(tǒng)一，外延不明確，直接導(dǎo)致某些濕地資源或者功能不能得到國(guó)家法律的有效保護(hù)。管理者在濕地管理工作中難以把握管理對(duì)象的范圍與邊界，自然也就不能明確濕地管理立法的最終目標(biāo)，也無(wú)從制定適用于濕地管理的法律措施。 
　?。ǘ┕芾頇C(jī)構(gòu)和權(quán)限不明確 
　　濕地保護(hù)直接或間接涉及到林業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保、工商、海洋、農(nóng)業(yè)、土地、交通、地礦等部門，但現(xiàn)行法律沒(méi)有明確各部門之間的具體職責(zé)及協(xié)調(diào)合作等內(nèi)容。國(guó)務(wù)院規(guī)定國(guó)家林業(yè)局“組織、協(xié)調(diào)全國(guó)濕地保護(hù)”工作，但實(shí)際上不同部門在濕地保護(hù)、利用和管理方面的目標(biāo)和利益不同，導(dǎo)致各部門之間相互爭(zhēng)奪或相互推諉，濕地資源多頭管理、交叉管理的現(xiàn)象。各部門各行其是，各自為政的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了濕地的科學(xué)管理。 
　?。ㄈ┢亟?jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視生態(tài)價(jià)值 
　　任何資源都既有經(jīng)濟(jì)價(jià)值又有生態(tài)價(jià)值，但對(duì)于不同的資源，其側(cè)重程度又有差異。濕地之所以要予以特別保護(hù)，原因即在于其獨(dú)特的生態(tài)功能所帶來(lái)的巨大價(jià)值。濕地生態(tài)系統(tǒng)所具有的納垢凈污、調(diào)節(jié)氣候、豐富生物等功能，是濕地區(qū)別于一般土地的根本所在。傳統(tǒng)資源法對(duì)自然資源的利用主要是從經(jīng)濟(jì)效用的角度加以考慮，甚少考慮資源的生態(tài)價(jià)值；其目的在于如何更好地對(duì)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用而非保護(hù)，即便現(xiàn)代愈來(lái)愈多地考慮到生態(tài)因素，也只是為了在如何盡量避免對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞的前提下更好地對(duì)資源加以經(jīng)濟(jì)利用，而非積極利用資源的生態(tài)功能。在此思想下的資源立法顯然與應(yīng)主要利用濕地之生態(tài)價(jià)值的立法不符合，難以起到切實(shí)的保護(hù)作用。[4] 
　?。ㄋ模┤狈妳⑴c 
　　目前，我國(guó)濕地的法律保護(hù)主要依靠的是政府，當(dāng)?shù)鼐用?、社區(qū)和非政府組織缺乏參與有關(guān)濕地決策的有效途徑，導(dǎo)致濕地利益相關(guān)者未能與政府、行政部門平等對(duì)話，不能有效解決環(huán)境權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益沖突；同時(shí)導(dǎo)致濕地利益相關(guān)者缺乏濕地保護(hù)的法律意識(shí)，盲目開(kāi)采和過(guò)度利用資源現(xiàn)象嚴(yán)重?，F(xiàn)有的濕地立法中的公眾參與仍停留在法律的原則性規(guī)定中，尚未具體化、制度化，缺乏可操作性和相應(yīng)的法律救濟(jì)。從參與的內(nèi)容來(lái)看，主要集中在宣傳教育方面，尚未觸及濕地保護(hù)決策的參與，這極大地限制了公眾參與的層次和公眾參與作用的發(fā)揮；從參與的過(guò)程看，主要側(cè)重于對(duì)違法行為的事后監(jiān)督，事前的參與不夠，不能實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)法律法規(guī)的預(yù)防目標(biāo)。[5] 
　　三、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則指導(dǎo)下我國(guó)濕地立法的完善 
　　（一）明確濕地的概念，厘清權(quán)利關(guān)系 
　　由于“濕地”的概念直接關(guān)系到法律保護(hù)對(duì)象的范圍，因此，我國(guó)濕地管理需要解決的首要問(wèn)題，就是通過(guò)立法明確“濕地”的內(nèi)涵與外延，并加以統(tǒng)一。依據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則，明確了對(duì)象的范圍，才能確定相應(yīng)的利益相關(guān)者，進(jìn)而明確各主體的權(quán)利義務(wù)，厘清各主體間的法律關(guān)系，達(dá)到科學(xué)有效的管理。鑒于《濕地公約》中“濕地”定義的科學(xué)性、概括性，并且為國(guó)際社會(huì)所共同認(rèn)可，我國(guó)又是《濕地公約》的締約國(guó)，因此建議我國(guó)濕地立法采納《濕地公約》中的“濕地”定義，即“濕地系指不問(wèn)其為天然或人工、長(zhǎng)久或暫時(shí)之沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止、或流動(dòng)、或?yàn)榈?、半咸水或咸水水體者，包括低潮時(shí)水深不超過(guò)6m的水域。此外，濕地可以包括鄰接濕地的河湖沿岸、沿海區(qū)域以及濕地范圍的島嶼或低潮時(shí)水深超過(guò)6m的水域”。 
　?。ǘ┟鞔_行政主管部門及其職能，健全管理體制 
　　濕地的管理和保護(hù)涉及到土地、水、生物、礦產(chǎn)等多種自然資源，而且還涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境等各個(gè)方面。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則要求綜合對(duì)待生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的各組分，以整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)為考量對(duì)象，來(lái)確定管理的各項(xiàng)內(nèi)容。我國(guó)濕地立法應(yīng)當(dāng)考慮將濕地范圍內(nèi)的水體、土壤、植被、動(dòng)物、微生物及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)作為統(tǒng)一整體進(jìn)行管理。設(shè)立統(tǒng)一的濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)濕地整體及其構(gòu)成資源予以統(tǒng)一管理，實(shí)為必要。而根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則2，管理應(yīng)當(dāng)下放到最低的適當(dāng)層級(jí)。我國(guó)幅員遼闊，濕地又具有很強(qiáng)的地域性，各地區(qū)濕地的種類和特點(diǎn)差異很大，所以在具體機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)，可以考慮根據(jù)我國(guó)濕地的區(qū)劃設(shè)立與地方政府平級(jí)的專門地方濕地管理的綜合機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)該區(qū)劃內(nèi)的濕地管理工作。根據(jù)濕地各要素管理的具體需要，將管理任務(wù)分派到各個(gè)地方政府部門，明確各部門對(duì)其管轄下濕地的權(quán)力范圍。《江西省鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)條例》就確立了這樣的管理體制。該條例規(guī)定江西省人民政府鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)濕地保護(hù)工作，該綜合機(jī)構(gòu)由環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等有關(guān)行政部門組成，還規(guī)定了其他部門的配合職能。這種管理模式通過(guò)新設(shè)立的專門的濕地保護(hù)綜合管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一濕地管理權(quán)，其他部門負(fù)責(zé)配合，進(jìn)行監(jiān)督，權(quán)力集中、分工明確又能協(xié)調(diào)各部門的權(quán)責(zé)，提高了濕地保護(hù)的效率。[6] 
　?。ㄈ┏C正立法價(jià)值目標(biāo)，重視濕地的生態(tài)價(jià)值 
　　我國(guó)濕地立法應(yīng)從整體濕地生態(tài)系統(tǒng)的高度來(lái)規(guī)范與濕地有關(guān)的各種行為，保護(hù)濕地的生態(tài)功能，矯正現(xiàn)行立法的價(jià)值目標(biāo)錯(cuò)位。用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念指導(dǎo)濕地立法，保障濕地的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)濕地資源的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則5、6、10，濕地立法必須以維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)平衡，保護(hù)濕地功能和濕地生物多樣性，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用為基本出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持“全面保護(hù)、生態(tài)優(yōu)先、突出重點(diǎn)、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的方針。根據(jù)原則7、8、9、10，濕地管理部門應(yīng)當(dāng)因地制宜，制定濕地管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和計(jì)劃，將濕地作為一個(gè)整體，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各要素的聯(lián)系，平衡開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)，在濕地的承載能力范圍內(nèi)進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用，維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性。針對(duì)可能發(fā)生的變化，還必須有相應(yīng)的對(duì)策和措施。各級(jí)政府應(yīng)將濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃制度化、法制化。法定計(jì)劃性工作在執(zhí)行中可以得到政府各部門的認(rèn)真貫徹和相互支持，減少矛盾和沖突，從而實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。 
　　（四）建立公眾參與制度，增強(qiáng)可操作性和實(shí)效性 
　　對(duì)濕地的法律保護(hù)中，當(dāng)?shù)鼐用?、社區(qū)和非政府組織缺乏參與決策的有效途徑，這就使得現(xiàn)行的濕地立法較少能考慮到利益相關(guān)者的權(quán)利。在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理中，公眾參與是現(xiàn)代民主與法治的重要體現(xiàn)。根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則11、12，我國(guó)濕地立法應(yīng)明確建立公眾參與制度，通過(guò)立法賦予公眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)，對(duì)公眾參與的具體程序進(jìn)行規(guī)定，有法可循，使公眾能夠參與到濕地保護(hù)的整個(gè)環(huán)節(jié)。注重發(fā)揮公民、社區(qū)和非政府組織在決策、監(jiān)督中的作用，提高公眾對(duì)濕地保護(hù)的關(guān)注程度，增強(qiáng)公眾的法律意識(shí)，依靠公眾對(duì)濕地管理部門進(jìn)行監(jiān)督，使?jié)竦乇Ｗo(hù)更具有科學(xué)性、公共性和民主性。 
　　四、結(jié)語(yǔ) 
　　綜合生態(tài)系統(tǒng)管理具有綜合性、可持續(xù)性、科學(xué)性等特點(diǎn)。濕地立法作為濕地保護(hù)的重要手段，應(yīng)當(dāng)建立在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的基礎(chǔ)上，不斷完善，在濕地生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)與人類社會(huì)之間建立聯(lián)結(jié)，促進(jìn)濕地的可持續(xù)發(fā)展。